Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo

A mediados del año 2006 y como antesala al Referéndum mandatorio para determinar la aprobación de la ampliación del canal mediante la construcción de un tercer juego de esclusas, una vez más, el PNUD recibió la solicitud del gobierno para que facilitara un proceso de Diálogo, reconocido sin duda, como el más decisivo y comprensivo de todos: se trataba de la Concertación Nacional para el Desarrollo de Panamá, a partir de la oportunidad histórica que ofrecía la ampliación del Canal.

Si los Encuentros de Bambito ofrecieron un espacio de encuentro y posibilitaron los primeros pasos para la reconstrucción de la institucionalidad tras la invasión, la Concertación Nacional para el Desarrollo encarnaba la oportunidad para la concreción de un nuevo y auténtico modelo desarrollo, ya que su convocatoria respondía al anhelo de poder decidir la utilización de los ingresos derivados de la ampliación del canal para impulsar un sólido proceso de desarrollo dinámico, equilibrado social y territorialmente, y sostenible.

La Concertación Nacional para del Desarrollo, que se inició a mediados de 2006 y concluyó en su etapa deliberativa y de formulación de acuerdos a finales de 2007, fue posible por la combinación de una particular oportunidad, un fuerte incentivo y unas condiciones específicas de la sociedad panameña:

• La oportunidad

  Las exigencias del comercio internacional y la globalización, y del propio desarrollo de Panamá, plantearon la necesidad de emprender un proyecto de una gigantesca envergadura: la ampliación del Canal de Panamá.

  El proyecto de ampliación debía ser sometido a un referendo nacional. En importantes sectores de la sociedad panameña había dudas de diferente naturaleza sobre la conveniencia del proyecto. Las más importantes eran dos, íntimamente relacionadas: primero, que los beneficios de la ampliación no se distribuyeran con equidad en el conjunto de la sociedad, y que se repitiera la experiencia del Canal en siglo XX en que efectivamente fue un factor que impulsó de manera decisiva el crecimiento del país, pero en el marco de una doble dualidad estructural: por un lado socioeconómica, pues aunque Panamá es un país de ingreso medio (más de $6,000 de ingreso per cápita) tiene importantes sectores de la población excluidos de los beneficios del crecimiento (al 2005 casi un 40% de pobres, con un 15% en situación de pobreza extrema); por otro lado, dualidad territorial pues gran parte del crecimiento inducido por el Canal se han concentrado en la región adyacente al mismo.

  Segundo, la desconfianza en que los recursos adicionales derivados de la ampliación del Canal se manejaran con la eficiencia y transparencia adecuada.

  En ese contexto, y para garantizar el éxito del referendo, el gobierno decidió convocar a un proceso de Concertación Nacional para el Desarrollo de Panamá con el objetivo de alcanzar los acuerdos sobre proyectos y programas que, frente a las dudas mencionadas, garantizaran que la ampliación del Canal contribuyera a un desarrollo sostenido y equitativo del país.

• El incentivo

  Un fuerte incentivo para viabilizar el proceso fue la convicción, en importantes sectores de la élite política, empresarial, profesional, laboral, religiosa y de los movimiento sociales, que si con la ampliación del Canal se reproducía el modelo de crecimiento económico excluyente, el futuro democrático del país se podría ver en dificultades por el desarrollo de fuerzas antisistema semejantes a las que se ven en otros países de la región.

• Las condiciones

  En Panamá, a diferencia de otros países, la gran mayoría de las fuerzas políticas, económicas y sociales comparten el mismo paradigma o modelo de organización de la sociedad en torno tres pilares: democracia liberal, economía de mercado y apertura externa. En este contexto, que no se da en todos los países, se facilita la adopción de acuerdos en torno a una agenda de desarrollo común.

Un largo y delicado ejercicio de planificación por parte del PNUD, permitió una convocatoria que por primera vez era realmente nacional. Es decir, se superaba la tradicional asimetría derivada de las “distancias territoriales” que separaban al Panamá de la zona de tránsito del Panamá de provincias. La inclusión y participación real de un amplio abanico de representantes de todos los sectores de la sociedad panameña, fue sin duda su primera nota característica.

Se trataba de actualizar los objetivos del desarrollo nacional mediante la definición y consenso de políticas de Estado que apuntaran al crecimiento económico sostenible la reducción de la pobreza, el mejoramiento de la calidad de la educación, la generación de empleos, crear oportunidades para todos los sectores, y fortalecer la institucionalidad democrática. El anhelo era lograr una prosperidad compartida, en el marco de una sociedad más ética y más democrática.

Puede afirmarse, sin duda, que después del ejercicio integrador, el aporte más sustantivo de la Concertación fue reservar un tercio de los ingresos que el Canal aportará al gobierno (uno de cada tres Balboas), exclusivamente para la inversión. De esta manera se ha evitado que una parte sustantiva de los ingresos sean “capturados” por el gasto corriente.

Lo anterior se garantizó a través de la aprobación, derivada de los Acuerdos de la Concertación , de la Ley de Responsabilidad Social Fiscal. Está ley envió un crucial mensaje en cuanto que las finanzas públicas se manejarán con seriedad, eficiencia y transparencia, y, la vez, estableció los criterios para el uso, con fines del desarrollo de Panamá, de 13,000 millones de Balboas procedentes de los ingresos que el Canal aportará al fisco, entre 2009 y 2025.

Por su trascendencia, en términos de ensanchar las bases institucionales de la democracia panameña, también caben mencionar otras dos leyes cuyos términos de referencia se acordaron en la Concertación: la de participación ciudadana, y la de descentralización.

Finalmente, y como un elemento muy innovador en materia de concertaciones y diálogos programáticos, se acordó establecer por ley, lo que efectivamente se hizo, un Mecanismo de Verificación y Seguimiento de los Acuerdos y Metas de la Concertación Nacional, el cual, además, es un foro permanente de diálogo y concertación en torno a problemas relevantes de la sociedad panameña.